浅析；近些年世界各国移民美国与就业政策

     

每年，美国都会向大约140,000名外国工人及其家庭成员授予合法永久居民（LPR）身份或绿卡。这些就业（EB）移民是联邦法律——《移民和国籍法》（INA）——建立的更广泛的永久移民系统的一部分，该系统每年向大约100万外国人授予LPR身份。就业移民通过五个优先类别之一获得LPR身份：基于资格和所需技能的三个等级类别（EB1、EB2 和 EB3）；特殊人员移民类别（EB4）；和投资移民类别（EB5）。每个类别都有数量限制，并有自己的资格要求。《移民和国籍法》进一步限制每个移民输出国每年获得的数量不超过就业合法永久居民（LPR）总数的7%。

获得绿卡的过程取决于准就业移民居住地。居住在海外的外国人作为新移民申请移民签证。居住在美国的人申请将身份从非移民（临时）身份调整为LPR身份。大多数潜在的EB移民要求美国雇主担保他们获得LPR身份，无论他们居住在哪里。国务院（DOS）跟踪和分配所有绿卡。

相当大比例的EB移民在科学、技术、工程和数学 (STEM)、医疗保健和金融部门工作。印度、中国、韩国和菲律宾国民占2019财年所有EB移民的38%。大多数准EB移民在美国居住期间会调整身份，并且已经融入美国劳动力市场，通常为他们的担保雇主工作。由于对EB绿卡的需求远远超过了每年的法定配额，因此出现了一个相当大的就业排队。2021年9月，已批准EB申请并正在等待移民签证号码的外国工人及其随行家庭成员的队列总数约为870,000。EB队列的存在很大程度上是因为美国雇主为LPR身份担保的非移民(及其家庭成员)人数是法定名额的两倍左右。来自印度和中国等主要移民输出国的新准移民可能需要等待数年或数十年才能获得绿卡，具体取决于就业签证类别。

近年来，美国雇主雇佣了更多的非移民工人，尤其是那些具有科技技能的工人。此外，外国学生在许多美国大学中发挥了重要作用，在美国劳动力市场的技术部门的外国出生的工人也是如此。某些非移民签证弥合了原本分离的非移民和移民系统，因为INA授予其接受者双重意图，允许他们在美国临时工作并寻求作为非移民的LPR身份。突出的双重意图签证类别包括H-1B专业工人和L公司内部调动签证。对永久就业制度的最后一次重大立法变化发生在1990年的《移民法》中，该法案确立了当前的优先类别制度及其数量限制。自1990年以来，美国国内生产总值（GDP）翻了一番，技术在整个美国经济中得到了扩展。

一些人认为法定移民限制不足以满足当前美国劳动力市场的需求。增加移民水平的反对者提到了对就业竞争的担忧和劳动力市场紧张的有限证据。一些人提出了解决就业排队问题的政策，包括取消每个国家/地区7%的上限和增加接纳的就业移民总数。一些人支持提高就业移民的年度限额，以适应当前的劳动力市场需求。其他人则认为，国会应该改变美国接纳所有永久移民的标准，更加重视劳动力市场的贡献。一些人提出了基于积分的系统，奖励与积极的经济和劳动力市场成果相关的属性。其他人建议通过基于地方的系统分散移民选择，允许州和司法管辖区根据当地劳动力需求担保外国工人。其他人则建议根据国家需要定期调整移民水平。

每年，美国都会向大约140,000名就业（EB）移民及其家庭成员授予合法永久居民（LPR）身份或绿卡。LPR可以在美国永久生活和工作，并可以通过入籍程序成为美国公民。该途径是联邦法律建立的更广泛的永久移民系统的一部分——作为《移民和国籍法》（INA）的一部分——将全球每年永久移民限制在675,000人。对这一限制的豁免以及向合格的难民、庇护者和其他人士授予LPR身份，每年大约有100万外国国民获得绿卡。就业移民通过五个优先类别之一获得LPR身份：基于资格和所需技能的三个等级类别（EB1、EB2和EB3）；特殊人员移民类别（EB4）；和投资移民类别（EB5）。

每个类别都有数量限制，并有自己的资格要求。目前140,000名的年度EB移民限制是在1990年制定的。从那时起，美国的国内生产总值（GDP）翻了一番多，技术创新在美国和全球经济的所有领域都得到了扩展，从而推动了对技术工人的需求不断增长。美国雇主越来越多地寻找具有科技技能的工人，而外国出生的工人在美国劳动力市场中扮演着重要角色。作为这一趋势的一部分，美国雇主越来越依赖非移民（临时）工人。外国出生的研究生，有时毕业后在美国工作，在许多美国大学的技术学科中，他们的人数通常超过本土出生的研究生。移民和非移民劳动力是相互联系的，因为美国雇主可以为某些非移民工人、外国学生和其他外国人担保以获得就业绿卡。

由于当前对就业绿卡的需求远远超过了INA的年度分配，因此出现了相当大的等候队伍或EB排队（参见下面的“就业排队”部分）。队列包括潜在的就业移民及其随行家庭成员，他们已获准获得绿卡，但由于法定人数限制，可能要等待数年甚至数十年才能获得绿卡。

虽然大多数就业移民都拥有大学学位，但INA允允许多达1万名从事高需求职业的工人在EB3优先类别中获得LPR身份，而无需持有大学学位。一些移民政策观察人士认为，这种相对有限的分配不足以满足对这类工人的更大需求，他们指出，在更广泛的范围内，缺乏合法移民选择来培养美国大量未经授权的工人。长期以来，国会一直有兴趣修改就业永久移民制度，同时又不使本土出生的工人处于不利地位。

一些立法提案仅限于调整就业移民的具体年度人数限制。其他人将涉及对永久移民制度进行更广泛的改革，例如，增加就业移民人数，同时减少限制或取消其他移民类型的类别。其他提议涉及改变移民工人的选择方式。本报告首先解释了就业永久移民制度、其数量限制和它的程序。接下来描述了主要就业移民趋势，包括对相关经济和人口趋势的简要回顾。该报告随后讨论了与永久移民制度交织在一起的几类非移民（临时）工人。它继续审查修订就业移民的政策建议，包括1997年国会移民改革委员会的主要调查结果。自2000年以来出台的与就业移民有关的重要移民改革法案的关键要素。它以结论性意见结束。

就业移民制度

就业移民发生在一个更广泛的永久移民系统中，该系统体现了四个主要原则：家庭团聚、接纳具有所需技能的个人、提供人道主义援助以及按原籍国多样化移民流动。这些原则反映在INA里，它根据每个原则授权获得LPR身份的相应途径。家庭团聚主要通过家庭担保移民发生。接纳具有所需技能的个人主要通过就业移民发生。人道主义援助主要通过难民和庇护计划实现。原籍国多样性最直接地通过多样性移民签证实现。INA对5个EB优先类别下每年可颁发的绿卡数量进行了数字限制。此外，每个国家/地区的上限（见下面的“各国家/地区上限”部分）限制了原籍国的绿卡发行。如果满足某些条件，法定条款（如下所述）允许违反移民类别和原籍国的数字限制和每个国家/地区的上限。

优先类别 和数量限制

表格1 1介绍了五个就业优先类别中的每一个的资格要求和年度数字限制。 EB1、EB2和EB3类别分别限制在40,040个，总计为120,120个，占每年140,000个EB绿卡总数的86%。这三个类别通常是国会关注就业移民的重点（参见“最近的其他改革建议”部分）。

EB4和EB5类别分别限制为9,940人，总和为19,880人，占就业年度限额的剩余14%。EB4特殊移民类别包括从事各种职业的外国人，以及主要出于人道主义原因而被接纳的人。EB5投资移民类别严格上来讲属于就业移民系统，但代表了一个单独的与移民相关的计划，旨在激励外国金融投资和创造就业机会。

本报告的大部分内容侧重于EB1、EB2和EB3优先类别。长期以来，获得就业绿卡的外国公民个人提供人道主义移民救济的法律的影响:《尼加拉瓜和中美洲救济法案》（NACARA）和《中国学生保护法》（CSPA）。为了在不超过INA限制的情况下授予外国国民LPR身份，这两部法律在颁布后的最初几年为符合条件的个人提供LPR身份，然后使用年度抵消其他LPR途径来“偿还”这些额外的LPR号码。几乎所有在NACARA下使用的移民签证号码都被完全抵消了，而在CSPA下使用的移民签证号码也被完全抵消了。

各国 家/ / 地区上限

INA进一步规定了每个国家/地区的上限，它将所有五个就业优先类别的任何单个国家的移民数量限制为年度限制的7%。各国家/地区水平不是个别国家的配额，因为世界上每个国家都无法获得总限额的7%。相反，根据国务院（DOS）的说法，“国家限制旨在避免几乎所有年度限制仅被少数几个国家的申请人垄断”，而不是“任何特定国家都有权获得的配额”。数值限制 各 国家/ / 地区上限的例外情 况INA包含几项分配未使用的就业签证号码的规定。首先，每个就业类别的未使用签证号码会向下滚动到下一个优先类别。因此，未使用的EB1签证号码可用于EB2类别，未使用的EB2签证号码可用于EB3类别。EB4和EB5类别中未使用的签证号码累积到EB1类别。

其次，INA将就业年度限制增加了在上一财政年度结束时仍未使用的家庭担保签证号码的数量。因此，就业移民和家庭担保移民的年度限额可能都会有所不同。例如，在2020财年，由于与COVID-19大流行相关的情况，122,000个家庭担保移民签证号码没有使用。这些未使用的签证号码落入就业移民，将2021财年的年度限额从140,000增加到262,000。第三，如果所有五个优先类别的总可用签证数量超过任何财政年度季度的申请人数量，则各国家/地区上限不适用于该季度剩余的可用签证数量。

这使得来自超额申请国家(如印度和中国)的公民获得的签证数量超过7%的上限，否则他们只有权获得(2802或7%x40,000)，如果其他国家的公民使用了他们所有可用的签证号码的话。由于所有这三项规定，例如，通过EB1类别获得LPR身份的印度国民在2018财年为10,967人，在2019财年为9,008人，在2020财年为17,014人。

就业 移民 流程

要获得LPR身份，雇主和准移民必须完成涉及多个联邦机构的多步骤流程。劳工部（DOL）就业和培训管理局对任何所需的劳工证明申请进行裁决，作为初步筛选（下文将详细讨论）。国土安全部（DHS）的美国公民和移民服务局（USCIS）裁决所有EB移民申请，以及居住在美国的准移民的身份调整申请。国务院（DOS）领事事务局为居住在国外的准移民裁决移民签证申请。DOS还负责分配、列举和指派所有数字有限的签证号码（参见“移民数控”部分）。谁启动EB移民流程取决于EB优先类别。虽然潜在的EB1就业移民可以自行申请并且不需要劳工证，但大多数潜在的EB2和所有潜在的EB3移民都要求美国雇主代表他们提交申请并获得劳工证。潜在的EB2和EB3移民的雇主因此通过向DOL申请永久劳工证来启动该流程。

要授予它，DOL必须确定（1）没有足够的有能力、有意愿、合格和可用的从事相关工作的美国工人；（2）雇用外国工人不会对类似雇用的美国工人的工资和工作条件产生不利影响。在收到DOL的劳工证明（如果适用）后，下一步是向USCIS提交一份外籍工人移民申请（I-140 表格）。在准移民中，INA区分符合条件的主要移民就业优先类别，以及作为主移民的配偶或子女的衍生移民。衍生移民与主移民出现在同一申请中，只要他们陪同或跟随加入主移民，就有权获得相同的身份和考虑顺序。获得批准的外国人只能申请移民签证，或申请调整身份，如果移民签证号码立即可用。

当根据DOS确定的INA数字限制发生这种情况时，准移民可以结束获得LPR身份的过程。如果准LPR居住在国外，美国公民及移民服务局批准的申请将转发给在外籍人士原籍国的DOS领事事务局。然后，个人在DOS领事馆提交移民签证和外籍人士登记申请表（DOS DS-260表格），允许他或她在美国入境口岸申请入境。居住在美国的准移民提交一份申请注册永久居留或调整身份（I-485表格）。INA将这称为身份调整，因为外籍人士从临时身份(例如，持F-1签证的学生或持H-1B签证的专业职业工人)过渡到LPR身份。

移民数字控制 和 LPR 等待时 间

DOS的移民数字控制系统确保符合条件的准移民根据INA的数字限制获得LPR身份。当美国公民及移民服务局批准EB移民申请时，该机构将其转发给DOS的国家签证中心（NVC），该中心指定一个优先日期——DOL收到劳工证明申请和USCIS收到移民申请之间的较早的日期——代表准移民在就业排队中的位置。个人在申请移民签证或调整为LPR身份之前，必须等待他们的优先日期变为当前日期(即签证号码可用)。当优先日期早于DOS每月签证公告中公布的最终行动日期（通常称为截止日期）时，优先日期为当前日期（ 表 2 2）。

如果签证公告表明给定国家的类别是当前的，则申请人可以申请签证或申请调整身份，无论其优先日期如何。签证公告中的截止日期通常会随着时间提前。然而，具有不同优先日期的准移民对签证号码的需求可能会因月而异，从而影响截止日期。这种波动可能导致截止日期移动减慢或停止。在某些情况下，在特定类别或原籍国申请签证号码的人比当月可用的签证号码还要多。然后DOS可能不得不倒退截止日期（签证倒退）以维持有序的排队。

签证公告中的优先日期不一定反映签证号码可用的准确等待时间。如果更多或更少的外国人申请LPR身份，等待时间可能会相应改变。例如，20224月的签证公告表明，在2013年7月8日或之前提交EB2申请的印度国民可以申请调整LPR身份或获得移民签证（ 表 2 2）。有些人可能会将此解释为，在2022年4月申请作为EB2移民的印度国民可能需要等待大约9年才能获得绿卡，这与2013年7月提交EB2申请的人的时间跨度相同。然而，与2022年4月之前的9年申请EB移民身份的人数相比，如果2013年至2022年期间申请LPR身份的印度人大幅增加或大幅减少，则LPR身份的等待时间可能分别更长或更短。

就业 移民趋势

本节提供描述性统计数据，阐明就业移民的关键方面。其中包括按优先类别签发的EB绿卡数量；通过获得移民签证获得LPR身份的EB移民与调整身份的EB移民的数量； EB移民的主要原籍国；以及来自几个主要原籍国的移民的职业分布。由于COVID-19大流行导致移民签证签发量大幅减少，最近一次提交的年份是2019财年。

按优先类别 划分的就业移民

在2019财年，就业移民及其家庭成员人数为139,458人，占获得LPR身份的1,031,765名外籍人士的13.5%。从2000财年到2019财年，每年的就业移民从2003年的低点81,727人波动到2005年达到246,877的峰值（ 图1 1）。由于2003年司法部（DOJ）遗留移民归化局（INS）向新成立的美国公民及移民服务局（USCIS）转移某些移民职能的相关问题，成为就业LPR的外国人数量在2003财年下降和2005财年飙升。此外，2005年的《真实身份法案》（Real ID Act）规定，可以收回5万个过去未使用的就业签证号码。

最近，这种波动已基本消失。通过EB1、EB2和EB3类别（以及通过EB4和EB5类别）获得LPR身份的个人数量随着时间的推移而趋于平衡，与INA数值限制非常接近 （ 表格1 1 ）。这些趋势表明，在COVID-19大流行之前的几年里，任何类别的未使用就业签证都相对较少。2019年后就业移民受到未使用的家庭担保移民签证的影响。

新来者与身份调整

在过去的二十年中，大多数成为就业移民的外籍人士已经生活在美国，并从其他一些非移民身份调整为LPR身份 （ 图2 2 ）。例如，在2019财年，所有就业LPR中有79%的人已从美国境内调整为这种身份，而21%的LPR是作为新来者从国外获得的。EB5移民投资者是个例外；自2006年以来，大多数已被接纳为新来者。

按原籍国/ / 地区 划分的就业移民

表3 3列出了1999财年、2009财年和2019财年就业移民最多的前15个原籍国/地区，以及这些国家的排名如何改变这三个点。数据揭示了可以被描述为两组原籍国的特征。第一组包括印度、中国、加拿大、菲律宾、韩国、英国和墨西哥等国家，自1999财年以来，这些国家一直向美国输送最多的就业移民。在这些输送最高的国家中，移民人数在展示的财政年度内有所波动，但其相对排名基本保持稳定。第二组由向美国输送大量但相对较少的就业移民的国家/地区组成。该组中的一些国家/地区，例如中国台湾、巴西和巴基斯坦，在过去20年中一直位列EB移民输出国/地区前15位。

该组中的其他国家的相对排名在20年期间有所上升（例如，委内瑞拉、伊朗、法国、越南）或下降（例如，波兰、日本）。这些模式发生在EB移民总数波动的一段时间内，从1999财年的56,813人（当时对EB绿卡的需求经常低于INA的年度限额140,000），到2009财年的144,034人，再到2019财年的139,458人。因此，在 表3 3中，来自某些国家的EB移民的绝对数量可能有所增加，但该国在1999财年和2009财年之间的相对排名可能保持不变（例如，日本和德国）或下降（例如，菲律宾和俄罗斯）。就业移民的原籍国/地区分布，以及移民政策在产生这种分布中的作用，对劳动力市场有影响，因为来自印度和菲律宾等某些国家的EB移民往往在特定职业和相应的工业部门工作。这将在下一节中进一步讨论。

职业分布

图3 3显示在2017财年、2018财年或2019财年获得LPR身份的前五个主要移民原籍国/地区和所有其他国家的就业移民（EB1、EB2和EB3）的职业分布。在此期间，印度和中国公民占所有EB1、EB2和EB3绿卡获得者的五分之三，主要从事与计算机相关的职业。菲律宾国民绝大多数集中在医疗保健行业，主要是护理。相比之下，来自韩国、墨西哥和所有其他国家的国民在所示的宽泛类别中职业分布更为均匀。

就业系统中的非移民

非移民（临时）工人是永久就业移民系统的一个重要方面。非移民工人补充美国劳动力以满足季节性或意外的劳动力需求，并解决劳动力供应不足的问题。许多非移民工人随后被担保获得就业LPR身份。因此，特别是针对专业外国工人的临时签证已成为就业永久移民到美国的重要途径。美国雇主为越来越多的非移民工人提供LPR身份的担保，再加上移民签证的静态数量限制和每个国家/地区的上限，导致大量外国国民等待获得就业LPR身份。

非移民工人概述

非移民是指出于特定目的和有限期限进入美国的外籍人士。例如，他们包括游客、学生、外交官、农业工人和交流访问者。非移民通常以表示其法定条款的字母和数字被提及，例如H-2A农业工人、F-1学生或L-1公司内部调动人员。在过去的三十年里，专门为工人签发的非移民签证数量呈上升趋势，从1989财年的159,778个增加到2019财年的964,628个。要雇用临时外国工人，准雇主必须向USCIS提交申请。USCIS裁定该申请以确定准雇员是否具备职位和签证类别所需的资格，以及是否已满足其他法律和监管要求。

如果申请得到美国公民及移民服务局的批准，美国境外的准雇员将在美国领事馆申请签证。DOS领事官员决定准雇员是否可以被接纳并有资格获得他或她申请的签证类别。获得批准的签证允许工人前往美国并在美国入境口岸寻求入境。如果准雇员已经在美国，他或她向USCIS申请改变身份，而不是在国外申请签证。大多数非移民签证申请人都受INA第214（b）条中的一般假设的约束，即寻求进入美国的外国人打算永久定居。因此，大多数准非移民必须证明他们不会永久居住。但是，有两种主要的非移民签证——H-1B和L——允许双重意图，这意味着准非移民可以同时以非移民签证和LPR身份寻求进入美国。

寻求H-1B专业职业签证和L-1公司内部调动签证的非移民无需证明他们不会来美国永久居住。因此，在非移民工人的签证类别中，H-1B和L-1签证类别有效地为非移民和移民的就业系统架起了桥梁。许多此类非移民为担保他们获得LPR身份的同一雇主工作。在EB1、EB2和EB3类别下，H-1B和L-1工人及其家人占非移民LPR身份调整的大部分。此外，许多持F-1签证的外国学生能够通过称为可选实习培训（OPT）的计划获得与其学位相关的工作的临时就业许可。一些雇主随后担保OPT学生获得H-1B或LPR身份。

自1990年以来，临时工人签证的发放量大幅增加。H-1B签证的签发量大体呈上升趋势，从1991财年（签发的第一年）的50,000份增加到2019财年的188,123份，增长了两倍多。在一时期，L-1签证几乎翻了两番，从20,000人增至76,988人。此外，获授权在OPT下工作的F-1学生人数从2007年的不足25,000名外国学生增加到2017年的204,000多名。在2021年，164,528名F-1非移民在OPT下工作（ 图4 4）。下面将更详细地讨论这些主要的非移民类别。

专业职业工人：H H- - 1B 签证

专业职业工人的H-1B签证占非移民工人签证的最大份额。在通过就业移民系统调整为LPR身份的临时工人中，H-1B工人也占最大比例。尽管H-1B员工可能在各个领域工作，但大多数人被聘用在科学、技术、工程和数学（STEM）职业，其中约三分之二从事计算机相关职业。大多数H-1B签证持有者来自印度，

少数来自中国。准H- 1B雇主必须证明，除其他事项外，他们支付给H-1B员工的工资将大于支付给类似员工的实际工资，或在预期就业地区该职业的现行工资。H-1B身份通常有效期最长为三年，可再续期三年。但是，如果雇主担保H-1B非移民获得就业绿卡，如果H-1B非移民在向DOL提交劳动证明或向USCIS提交EB移民申请后至少过了一年，那么H-1B的非移民有资格在六年期限外续签其身份。鉴于对就业绿卡的漫长等待，许多H-1B工人，尤其是来自印度的工人，在获得LPR身份之前作为非移民工人在美国度过了数十年。这些H-1B工人的功能与永久就业移民非常相似，但缺乏LPR身份和更换雇主而不失去其在EB队列中的位置的能力。

虽然目前每年65,000份H-1B签证的法定年度限额（或上限）与1990年设立时相同，但国会已经颁布了扩大H-1B计划的政策改革 （图5 5 ）。国会在1990年代末和2000年代初临时提高了几年的限制，并逐步免除了更多H-1B工人的限制。尽管有这些豁免，但在一些年中，在接受申请的第一周甚至第一天，雇主为新的受上限影响的H-1B工人提出的申请数量经常超过限制。一些人认为，美国雇主对H-1B工人的高需求突显了提高年度H-1B限额的必要性。批评人士强调，它被海外劳务外包公司大量使用，这些公司雇佣具有普通技能水平的工人。他们指出，缺乏劳动力短缺的实证证据，没有任何针对雇佣H-1B工人的劳动力市场测试，并认为这类外国工人的存在会对他们所在的美国工业部门的工资和工作条件产生负面影响。

他们认为，许多H-1B工人受到虐待，被用来取代美国工人，他们支持鼓励雇主雇佣美国工人的政策。赞成或反对使用H-1B签证的论点通常将H-1B工人视为一个同质群体。在实践中，个人通常通过两个具有不同目标的不同选择系统获得H-1B身份。从国外获得H-1B签证的外籍人士通常被外国外包公司直接雇用为信息技术（IT）合同工，以帮助美国公司降低劳动力成本。相比之下，相当一部分在美国的外籍人士通过改变另一个临时身份（通常是F学生签证）获得H-1B签证。虽然许多人在IT相关领域工作，但与来自国外的H-1B签证持有人相比，他们受雇于更广泛的工业部门。

因此，获得H-1B身份的外国学生经历了两个选择过程:第一个是通过美国大学(通常是为研究生学习)获得F学生签证，第二个是通过雇主获得H-1B签证。公司内部调动人员：L L- -1 1 签证公司内部调动人员的L-1签证允许美国雇主将员工从其海外附属办事处转移到其美国办事处。INA区分了两个L-1类别：高管和经理（L-1A类别）；和具有专业知识的员工（L-1B分类）。L-1A签证持有者可以在美国工作长达七年，并且通常有资格通过EB1类别调整到LPR身份，该类别不需要劳工证。相比之下，L-1B签证持有者可以在美国工作长达五年，而那些调整到LPR身份的人通常是通过需要劳工证的EB2和EB3类别来实现的。L-1签证没有数量限制。签发量从1990财年的14,342份增加到2019财年的76,988份 （图4 4 ），在这段时间内总体呈上升趋势。

一些人认为L-1签证对于“防止对转移到国外的美国公司和工人进行报复，使美国公司更容易向海外扩张，并鼓励跨国公司在美国投资而不必担心与他们的关键雇员断绝联系”来说必不可少。然而，其他人声称L-1签证持有人取代了美国工人。一些人认为L-1签证已成为H-1B签证的替代品，并指出L-1B员工通常具有和H-1B工人类似的技能和职业，但不必通过INA对雇用H-1B工人的劳动力市场保护。

事实上，一些人认为，L-1B专业知识的资格标准非常模糊，任何工人都可以获得资格。这些担忧尤其出现在美国境内雇用L-1工人作为分包商的外包和信息技术公司。与此相关的一个担忧是，不受限制地使用L-1签证允许外国管理人员和专家在将他们的业务、STEM和其他高技能工作转移到海外之前获得美国经验。可选实践培训（ OPT ）2021年，大约有70万名外国学生在美国高校就读本科或研究生。他们中的大多数人都持F-1签证，该签证允许他们在学习期间留在美国。当F-1非移民完成学业后，大多数人返回本国，但有些人留在美国。大多数留下来的人通过

可选实践培训（OPT）申请工作许可。

OPT为寻求与其主要学习领域直接相关的短期工作的外国学生和应届毕业生提供工作许可。一般来说，一名F-1学生可以在OPT中工作长达12个月，可以在毕业前和/或毕业后完成。获得STEM领域学位的人可以申请延长两年，称为STEM OPT，总共可以工作36个月。通过这种方式，OPT经常为持有F-1签证的学生过渡到H-1B身份提供桥梁，这随后可能通向就业LPR身份。OPT计划没有人数限制，其使用人数从2007年的不到25,000名外国学生增加到2017年的204,000多名。在2021年，有164,528名F-1非移民在OPT下工作。随着OPT参与度的增加——以及OPT参与者在美国工作的时间长度——一些观察人士质疑该计划的优点。支持者认为，OPT允许具有所需技能的应届毕业生留在美国并为美国经济做出贡献，并允许美国雇主筛选工人以获得永久就业。

他们提出没有证据表明OPT工人从美国学生和大学毕业生那里抢走工作。特别是，他们认为STEM OPT延期允许的3年工作——而不是常规OPT允许的12个月——证明公司在培训这些新员工方面的投资是合理的。反对者认为，最初旨在为学生提供其所在领域的工作经验的计划已成为一项大规模的临时工人计划，而没有适当的保护措施来保护美国工人和学生。他们认为OPT有效地规避了H-1B或LPR身份的数量限制和更冗长的申请流程。反对者还指出，该计划鼓励美国雇主雇用应届外国毕业生，而不是美国公民的毕业生，因为雇主不需要为F-1学生支付社会保障和医疗保险（FICA）税。

评估非移民工人的作用

熟练的非移民工人可能非常适合满足个别雇主的特定需求（即与一般劳动力市场需求相反）。除非他们有双重意图，否则临时工人通常需要在逗留期限届满时离开美国，从而限制了他们对本地工人长期劳动力市场前景的影响。因此，一些政策制定者可能会认为，增加非移民工人限制是满足美国劳动力市场需求的一种比增加永久EB移民更有效和/或更方便的方法。

一些人认为，临时技术工人的使用越来越多，不仅表明了对具有特定技能的个人的劳动力需求增加，而且也表明了INA对永久就业移民的年度法定限制导致的劳动力市场压力。鉴于1990年以来的经济增长和技术创新水平，当时当前的就业移民限制已经确立，从国外寻找技术工人的雇主似乎越来越依赖INA的非移民条款，其中一些条款并不适用于当前的用途。此外，相当一部分非移民技术工人可以无限期更新他们的身份，这使得对他们身份的临时认定是假的。在美国工作的非移民人数增加可能会增加寻求永久留在该国的人数，从而增加EB排队。

经济、劳动力市场和人口趋势

就业移民趋势观察人士指出，自1990年140,000的EB移民限制设立以来，美国经济的规模和构成发生了显着变化。国内生产总值（GDP）从1990年第一季度（Q1 1990）的9.4万亿美元增长了一倍多，到2021年第四季度达到19.8万亿美元。尽管经济在增长，但一些指标已经指出了生产率增长和经济活力的放缓——例如，通过创业率和总劳动力流动来衡量——特别是自2000年以来。有活力的经济体促进创新，开辟渠道将新的想法应用于生产和提供服务，并创造一个环境，使新的企业开业，成功的公司蓬勃发展，而非生产性的公司退出，从而促进一个更有效、更有生产力的经济。因此，对一些人来说，活力下降的证据引起了对未来美国经济增长的担忧。

自1990年以来，美国的产业构成也发生了变化，除其他外，影响了满足雇主需求所需的技能组合。例如，对于占国内生产总值的百分比，计算机系统设计和相关服务分部门的附加值在1990年和2020年之间（最新的年度数据）增加了两倍多，而数据处理、互联网出版和其他信息服务分部门的附加值增加了五倍。自1990年以来，雇主对科学、技术、工程和数学教育技能的需求在几个职业组中都有所增加，而且科学、技术、工程和数学教育就业的相对高增长预计将继续。

一些研究发现，外国出生的工人，特别是受过高等教育的移民对美国经济做出了积极贡献。外国工人帮助满足了雇主对对科学、技术、工程和数学教育工作中难以找到的技能的需求，推动了新的想法和生产方法，并启动了初创企业，促进了美国的商业和创造就业机会。鉴于对活力下降的担忧，以及美国产业结构和技能需求的变化，这些贡献今天可能比国会在1990年修订现有就业移民水平时更受欢迎。对一些人来说，受过高等教育的外国工人对美国的创新和商业的贡献相对较大，这可能会支持增加外国出生的工人的年度人数限制，作为促进经济活力的战略。例如，根据一些估计，近年来，移民占美国专利奖励和创业的大约四分之一。

一项研究确定了移民在地方（县）一级的几个衡量标准（例如，创造和破坏就业机会，每人的专利，工资）的经济影响。然而，移民、创新和经济成果之间的关系是复杂的。例如，上述同一经济影响研究发现，对受过高等教育的移民来说，当地的影响要大得多；相反，它发现"相对没有受过教育的移民的流入对当地的创新几乎没有影响"。此外，移民对邻近社区的特定经济成果的溢出效应随着地理距离而消散，这表明影响可能集中在吸引高学历移民的社区。更广泛地说，鉴于美国人口的两个基本趋势：出生率下降和死亡率上升，移民对美国经济的影响已变得越来越重要。

例如，在过去三十年中，美国的出生率已经下降，每千名15至44岁妇女的平均出生人数从1990年的71人下降到2020年的56人。另一方面，由于 婴儿潮一代 -1946年至1964年出生的二战后的庞大人口群-的老龄化，死亡率增加。例如，在过去十年中，目前55岁及以上的人口增加了27%，或比55岁以下的人口（1.3%）快20倍。这两种趋势都大大降低了美国总人口和平民劳动力的增长水平。它们也导致了外国出生的工人在这种增长中占了过大的份额（ 表4 4）。2020年，外国出生的人约占美国总人口的七分之一（14%），约占美国16岁及以上平民劳动力总数的六分之一（17%）。然而，在1990年至2020年期间，外国出生的人占美国总人口增长的30%，占美国平民劳动力总人数增长的57%。

最近，对美国的国际移民不断减少，促使美国人口增长放缓。例如，在2001年至2015年期间，每年的净国际移民在大约75万至100万人之间；此后，从2019年到2020年下降到47.7万；从2020年到2021年下降到24.7万。尽管有所下降，但在2021年仍然超过了美国的自然增长（出生人数减死亡人数），这在美国历史上是第一次。

这三种趋势的结果-出生率下降，死亡率上升，以及最近的净国际移民下降-是美国建国以来最缓慢的人口增长记录（2020至2021年为0.1%）。一些观察家将这些趋势与提高移民水平的需要联系起来。其他人则对这一评估以及国家吸收移民的能力提出质疑。

当前框架内的政策选择

修改以就业为基础的移民制度的立法提案在范围上有很大的不同。一些提案仅限于修改或取消每个国家7%的上限，从而改变谁获得当前法定数量的EB绿卡，而不是改变有多少人能够获得这些绿卡。另一些提案将改变目前对EB移民的数字限制，无论是单独还是与其他永久移民类别的数字限制一起修订。有些提案将改变选择移民的标准。尽管有不同的方法和范围，许多提案都试图解决一些人认为是系统功能障碍的象征的情况：以就业为基础的巨大和漫长的队列。

就业 队列

等待获得绿卡的潜在EB移民的队伍仍然是一个重要的移民政策问题。目前排队的潜在EB移民及其家庭成员估计有87万人，其中大多数人合法居住在美国，并通过EB2和EB3类别寻求合法永久居留权身份。许多排队的人必须等待数年，在某些情况下甚至几十年才能获得绿卡。作为获得批准的EB申请的担保就业移民，他们已经符合EB资格标准，并在其领域内就业。漫长的等待时间带来了经济、事业和家庭方面的困难。一些人还争论说，这种延长的合法永久居留权身份等待时间不仅妨碍了这些人对美国经济做出更多的贡献，而且也阻碍了其他有才能的潜在学生和移民在美国寻求接受教育和就业。之所以存在这种排队现象，是因为美国雇主每年赞助更多的外国公民及其家庭成员申请EB1、EB2和EB3就业类绿卡，超过了现行美国移民和国籍法的年度限额下可以签发的数量。

此外，大多数H-1B签证获得者-如上所述，是获得EB担保的关键非移民途径-来自于印度和中国，是等待EB合法永久居留权身份时间最长的国家。因此，随着时间的推移，排队人数可能不会大幅减少，如果目前的EB申请率继续下去，排队人数可能会增加。

修改或取消每个国家的最高限额

国会已多次提出修改或取消以就业为基础的移民的每个国家7%的上限的立法建案（见下文"最近的全面改革提案"部分）。一般来说，反对每个国家7%的上限的人认为这对印度和中国国民是不公平的，因为他们在就业移民队列中占主导地位。他们认为，取消该上限不会对每年的法定EB移民限额产生影响，而国会中的一些人反对改变这一限额。每个国家上限的反对者进一步争辩说，让那些在美国并寻求调整为合法永久居留权身份的潜在移民在其工作生涯的大部分时间里保持非移民身份，会破坏基于就业的合法永久居留权身份途径的合法性。他们指出，在EB队列中的大多数外国公民已经持临时签证在美国居住和工作。因为这些外国公民依靠他们的雇主为他们担保获得合法永久居留权身份，所以他们不能更换工作以寻求更好的薪酬、工作条件或职业发展。

他们被迫要么留在雇主身边，要么牺牲他们待定的申请和他们在EB队列中的位置，他们仍然容易受到潜在的剥削。一些人认为，这些情况促使雇主招聘印度和中国国民，而不是其他国家的国民，因为他们在获得合法永久居留权身份之前面临相对较短的等待时间。支持7%上限的人引用了该条款的最初目的：防止只有少数国家的国民垄断就业类绿卡。他们认为，这一上限目前允许来自世界上几乎所有国家的潜在移民相对快速地获得合法永久居留权身份。

因此，它扩大了美国雇主可以利用的技术工人库并使之多样化。取消上限将增加印度和中国国民获得EB绿卡的年度数量，并在同等程度上减少所有其他国家的潜在EB移民的数量。由于印度和中国的EB移民一直集中在特定的行业，特别是信息技术，而且因为他们受每个国家上限的限制最大，支持维持上限的人认为，这有助于其他行业和机构获得有限的年度技术移民储备。支持7%上限的人警告说，取消上限将大大增加印度和中国以外的潜在移民的绿卡等待时间。

这反过来又会使世界各地未来的潜在移民不愿意选择美国作为他们学习或工作的目的地。7%上限的支持者还认为，取消上限并不能解决他们所认为的每年可获得的EB绿卡太少的根本问题；他们认为，这样做只是在EB排队的人中重新分配等待时间。其中一些批评意见已在最近的拟议立法中得到解决（见"第117届国会（2021年至今）的部分基于就业的立法"）。取消每个国家的上限可能会产生意想不到的结果。较短的合法永久居留权身份等待时间可能会改变来自目前等待时间较长的国家的国民的决定，并鼓励他们中更多的人寻求基于就业的绿卡。如果是这样，来自这些国家的国民等待时间的预期减少可能不会持久。

增加整体就业移民

关于以就业为基础的移民的年度水平的争论，就像关于每个国家的上限的争论一样，通常会突出以就业为基础的队列。支持提高EB移民水平的人认为，这样做将纠正每年通过就业担保寻求合法永久居留权身份的人数与每年这些人可获得的绿卡数量之间的不平衡。虽然有些人支持增加基于就业的移民，但研究对基于就业的移民的适当水平提供了不同的指导。移民普遍有利于美国国民经济的说法没有受到广泛争议。然而，人们对增加移民可能对特定工人群体产生的影响表示关切。更具体地说，关于移民是填补美国工人留下的职位，还是与美国工人竞争类似的工作，存在一些不确定性。关于移民劳动力对本地（或居民）工人的就业和工资的影响的研究产生了不同的结果，这取决于实证方法、数据来源、研究时间框架和所研究的工人。

从理论上讲，如果外来的外国出生工人填补了本地出生的工人无法填补的空缺，那么移民可能对在职工人的就业和工资产生相对中性的影响。如果移民对某些行业或职业的劳动力需求的增加做出反应，那么负面的工资影响可能是可以忽略不计的。然而，在某些情况下，如果移民与本地出生的工人竞争并能替代他们，移民可能会对本地出生的工人的工资和就业产生下行压力。另一方面，一些研究表明，如果企业通过投资扩大产能的技术来应对劳动力供应的增加，或者如果移民和本地出生的工人专注于不同的职业，并且本地出生的工人可以提升他们的工作，那么移民可以提高生产力和就业。

有些人认为，从国家利益的角度来看，美国目前的移民限制可能会阻碍外国技术工人在美国寻求研究生学位和开始他们的职业生涯。根据这种观点，面对要等待几十年才能获得合法永久居留权身份的可能性的潜在移民可能会选择移民到其他地方去上大学、工作或创业。一些学者强调了美国学院和大学在吸引和培训外国学生方面的作用，这些学生为美国的创新做出了贡献，并为美国的工作场所提供了所需技能。一些实证研究表明，绿卡等待时间会影响多少外国科学、技术、工程和数学教育毕业生留在美国工作。与那些更快提供合法永久居留权的国家的公司相比，寻求高学历的外国工人或那些拥有特定技能组合的美国公司可能面临竞争劣势。

关于临时身份如何影响经济决策的研究表明，工人投资于专业技能以及东道国具体技能（例如，掌握英语）的动机取决于外国工人预期在东道国停留多长时间。非移民工人如果长期受制于他们的担保雇主，或者他们的流动性受到限制，那么他们的生产力收益就会受到限制。增加EB移民的立法建议通常包括提高目前每年14万的全球限额和/或将衍生移民（家庭成员）排除在年度限额之外（见下文"改革建议"部分）。其他建议将增加以就业为基础的移民总数的比例，有时是通过同等程度地减少来自其他合法永久居留权途径的移民。屡次被削减或取消的移民途径包括多样性移民签证，以及第一、第三和第四优先类别家庭担保。

维持或减少就业移民

一些人质疑赞成扩大基于就业的移民的观点，并支持维持现有水平。质疑者认为，增加美国劳动力市场上的外国工人数量会对就业机会、工人培训工作、工资和本地出生的工人的工作条件产生负面影响，特别是受教育程度较低和处于不利地位的群体以及最近的移民。他们长期以来一直认为（目前新冠疫情时代的情况除外），实证研究几乎没有产生劳动力市场紧张的证据，如实际收入的增加和失业率的下降。

另一些人认为，在某些严重依赖外国工人的工业部门，如信息技术，一些美国雇主有经济动机雇用或将工作外包给工资较低的外国工人和赞助他们的公司，而不是雇用或重新培训本地工人。他们质疑增加基于就业的移民的效用，因为有研究表明，这些领域的劳动力市场竞争已经阻止了本地出生的工人从事这些职业。不增加以就业为基础的移民的一个更广泛的论点是，这也助长了一些人所说的"连锁移民"，这个标签适用于以家庭为基础的《美国移民和国籍法》条款，允许美国公民和合法永久居留权居民为某些家庭成员担保绿卡。虽然基于就业的移民是根据他们的技能和促进美国雇主利益的能力来被选择的，但他们随后通过《美国移民和国籍法》的家庭条款担保的任何家庭成员可能不具备可比的劳动力市场技能。

根据需要调整就业移民

一些人批评目前以就业为基础的移民制度缺乏对经济状况的反应能力。一个拟议的解决方案包括根据当前的经济指标自动调整年度移民水平。这种方法的一个例子可以在第113届国会提出的综合移民改革法案（S.744移民法案，在下面的"改革建议"部分讨论）中找到。该法案包含一些条款，允许新设立的“ 择优积分制 ” 移民 的数量根据全国失业率和前一年对此类移民签证的需求而波动。

另一个建议是根据国会或独立实体的建议来调整移民水平。这种方法的一个例子可以在乔丹委员会的报告中找到（下文也有讨论），该报告建议国会定期重新评估年度接纳人数和类别，以确保移民政策符合国家的经济需求和移民吸收能力。国会和其他地方的一些人对一个负责评估当前经济状况的独立实体能否取代政治谈判和功能以及雇主表示怀疑，因为一些人认为，雇主的雇用决定是满足劳动力市场要求的最佳机制。例如，加拿大已经引入了一种积分系统，其中的机制允许官员调整移民目标以满足国家的经济需求。这一体系面临的挑战包括公众的脱离(因为经济移民的话题不再受到立法的控制)，以及在评估申请人的各种技能和才能时遇到的困难，这些技能和才能超出了该项目

资格标准所衡量的范围。

STEM 工人的自动合法永久居留权身份科学、技术、工程和数学教育领域的研究被认为是解决复杂的技术和经济挑战的关键。长期以来，美国一直是国际学生的理想目的地，许多这样的学生追求科学、技术、工程和数学教育领域的学位。例如，在2016年，外国公民占电气工程专业全日制研究生的71%，占计算机科学专业的77%。外国学生被美国高等教育机构的教育和研究质量以及美国学位授予的声望所吸引。反过来，美国的学院和大学也努力吸引顶尖的国际学生，他们往往通过教学和协助研究在高等教育中发挥关键作用。外国学生通常没有资格获得多种形式的大学财政援助，他们比美国学生更有可能支付全额学费，从而为美国院校提供了一个关键的财政支持来源。

由于在美国完成科学、技术、工程和数学教育和其他领域的研究生教育的外国学生在申请合法永久居留权身份方面的选择很少，所以很多人都回到了自己的祖国。一些人认为，美国应该通过为寻求合法永久居留权身份的外国学生提供更多的选择，来留住毕业后接受过科学、技术、工程和数学教育培训的外国学生，理由是他们对美国经济的潜在益处以及美国机构对他们的教育所做的投资。另一些人认为，让接受过科学、技术、工程和数学教育培训的外国学生有更多机会进入美国劳动力市场，将取代国内学生进入劳动力市场，并可能阻碍美国学生进入某些需求领域。

修改当前 就业制度的其他选择

一些人认为，目前以就业为基础的移民制度未能从世界各地获得"最好和最聪明的"工人。他们经常提到在传统的IT职业中就业的EB移民的数量不成比例，而这些职业只需要一个本科学位。修改目前EB系统的一个方法是增加移民的选择性。这可以采取几种形式；其中之一是使基于就业的类别以及像H-1B这样的双目的非移民签证的资格标准更具选择性。其他人指出，《美国移民和国籍法》对EB1优惠类别- 具有特殊能力的人、杰出的教授和研究人员以及跨国公司的管理人员 ，与对EB3优惠类别- 具有至少两年培训或经验的技术短缺工人 ，规定了同样的年度人数限制，即40040人。

一些人建议在EB1、EB2和EB3类别中重新分配绿卡的数量，只对最有技能的移民亚类有利。当前框架之外的政策选择国会议员有时会提出立法，建议对基于就业的移民制度进行大规模的系统性改革。最近突出的建议包括纳入 基于积分的系统 ，根据他们拥有的某些优势特征来接纳移民，以及制定基于地方的 移民计划，允许各州和/或地方根据当地劳动力市场的需求来申请移民。

基于积分 的系统

一些人将美国目前的就业移民系统描述为 需求驱动的 ，因为私人雇主选择移民工人。尽管《美国移民和国籍法》的五个就业优惠类别规定了潜在移民的具体就业相关特征，尽管国土安全部和国防部必须对潜在移民进行不可接受性的筛选，但雇主决定为哪些移民提供合法永久居留权身份的担保。相比之下， 基于积分的系统 是根据与劳动力市场利益相关的属性授予移民合法永久居留权身份，这些属性超出了任何特定担保雇主的需求。基于积分的系统通常对每个属性进行打分。

获得最低总分（有时称为 合格分数 ）或更高分数的申请者被接纳为移民，但须遵守每年可能规定的数字限制。积分制也可以根据与其他理想结果相关的属性对潜在移民进行评分，如英语水平、社会融合（例如，有美国公民亲属）、有美国雇主提供的工作机会或直接经济利益（例如，对新商业企业的投资）。基于积分的系统也可以将等级与单独的评分方案结合起来，以吸引不同的移民群体（例如，从事短缺职业的人，科学、技术、工程和数学教育毕业生、美国公民的亲属，等等）。一些基于积分的系统允许调整分数以应对劳动力需求或其他条件的变化（例如，通过改变不同属性的分数）。这一特点将基于分数的系统转换为一个 混合系统 ，在保持移民选择标准的同时，纳入需求驱动系统为雇主提供的灵活性。

在最近的几届国会中，已经提出了基于积分的系统建议。一些建议将加强现有的移民选择系统（例如，通过家庭关系或多样性标准）。例如，第113届国会的S.744号提案（在下面的"近期综合改革提案"一节中讨论）将建立两个基于积分的系统，同时保留一些现有的移民选择机制。其他提议的积分制系统，如《美国增强就业移民改革法案》（第115届国会的S.1720号法案(也在下文讨论)），将完全取代目前的就业系统。支持积分制的人认为，这种制度选择移民的依据是他们对国家经济和劳动力市场需求的贡献，这超过了对个别雇主的具体利益或移民与美国亲属团聚的益处。

支持者声称，这种制度拥有明确定义和透明的选择标准，他们指出，澳大利亚、加拿大、英国和新西兰等国家目前都在使用这种制度。在这些国家，积分制是对其他选择移民的制度的补充，而不是取代，例如基于家庭关系的制度。反对积分制的人认为，个别雇主的具体判断，而不是由政府实体监督的单一安排，最能决定劳动力市场的需求。

他们引用了其他国家在积分制下被接纳的移民中相对较高的失业率作为证据来支持基于需求的制度或使用基于需求的标准（例如，工作机会）来选择移民。他们争辩说，将EB移民的选择限制在基于积分的制度中，可能会损害不参与技术生产或创新的工业部门，而这些部门生产的是关键的商品和服务（如农业、食品加工、建筑业）或涉及低技能的职业。一些人警告说，如果没有年度限制，能够满足拟议的积分制标准的世界各地有志于移民的人数，将使美国的劳动力市场不堪重负。

一些人指出，最近对积分制的修改证明，它们可能不会像预期那样发挥作用。其他观察人士认为，基于积分的制度可能在美国行不通。他们指出，目前实行积分制的国家，如加拿大和澳大利亚，拥有议会制的政府，允许根据经济和劳动力市场的需要相对快速地改变移民政策。他们认为，除非基于积分的制度纳入自动调整移民的机制，否则每次需要改变被接纳的移民的数量或类型时，国会都需要通过立法。

基于地方的移民计划

目前以就业为基础的移民系统主要在联邦层面上运作，决定谁和多少人移民是整个国家的事。一些人提出了 基于地方的 系统，将为一部分外国出生的工人分散这一过程。这种将把被接纳的外国公民分配到特定的地点生活和工作，如一个州、大都市地区或县。在联邦政府保持其审查和执行作用的情况下，这些系统将允许各州或各市确定接受多少外国公民，选择他们的标准，以及他们逗留的时间。与目前以就业为基础的制度一样，以地方为基础的方法是由 需求驱动的 。然而，州或地方政府代替雇主，根据他们地区的工业和职业需求申请外国工人。一些以地方为基础的建议将永久接纳外国工人，而其他建议将提供临时接纳，如果申请人符合某些居住、投资或就业标准，可转换为永久身份。大多数提议的以地方为基础的系统将补充联邦移民系统，而不是取代它。

最近几届国会都提出了基于地方的提案。第115届国会的S.1040号提案和第116届国会的众议院5174号提案将创建一个新的非移民签证类别，允许外国公民到一个州"从事服务，提供资本投资，指导企业运营，或以该州确定的方式为该州的经济发展议程作出贡献"。根据该计划，各州将通过建立一个由其州立法机构和国土安全部批准的计划来选择加入该系统，管理参与者的居住和就业，并允许在本州内或（根据州际契约）在一些州内更换雇主。基于地方的签证计划目前在加拿大和澳大利亚补充了联邦移民系统。

加拿大的省提名移民计划（PNP）允许各省和地区制定标准并提名合格的外国公民，然后允许他们在该省或地区永久定居。1998年开始，到2015年，省提名移民计划占加拿大经济移民的四分之一，并将经济移民分散到安大略省、不列颠哥伦比亚省和魁北克省的历史集中地之外。澳大利亚于1995年开始采取区域移民措施，鼓励移民在悉尼、墨尔本和布里斯班之外定居。2015年，基于州的签证占到了澳大利亚技术移民的19%。

在美国，一些以地方为基础的方法的支持者将其作为重振经历人口流失和经济衰退的地方的一种手段来吹捧。其中一项建议-被称为" 心脏地带签证 "-侧重于美国的"铁锈地带"和其他正在经历高于平均水平的人口老龄化和/或主要劳动年龄人口流失的地区。支持者认为，许多潜在的移民会同意居住在指定的地点，以换取在美国工作的机会，而且许多地方会从移民远离传统城市目的地的分散中受益。

以地方为基础的方法的反对者认为，接纳更多的外国工人可能会压低美国工人的工资，而在人口流失和经济衰退中挣扎的地方应该集中精力提高工资，改善福利，增加培训，以保持或吸引工人。反对者还认为，以地方为基础的方法很容易受到腐败的影响，他们引用了与EB5投资者签证有关的丑闻，EB5是一个具有区域成分的移民计划。一些人认为，基于地方的方法增加了滥用外国工人的风险，特别是如果涉及到某种类型的赔偿协议（例如，保证金），基本上使工人成为"契约仆人"。反对者还质疑各州是否以及如何强迫签证获得者留在特定地点。如果许多这样的工人转移到该国经济更活跃的地区，以地方为基础的方法所声称的好处将减少。

改革建议

在过去的几十年里，以就业为基础的移民制度的重大改革或拟议改革通常发生在综合移民改革（CIR）框架内。综合移民改革是一个标签，通常是指综合立法，包括主要的移民政策领域，如边境安全、移民执法、就业资格验证、合法的临时和永久移民，等等。综合移民改革提案还包括使目前居住在美国的数百万未经授权的外国人中的一部分或全部合法化的条款。下一节总结了一个著名的综合移民改革框架和几个相对较新的综合移民改革提案。乔丹 委员会为了促进美国移民系统的改革，国会有时会召集联邦委员会来评估重大改革建议。

最近的一次是根据《1990年移民法》成立的美国移民改革委员会，该委员会由前众议员芭芭拉·乔丹主持了数年（故名，乔丹委员会）。乔丹委员会在很大程度上依赖于其前身美国移民和难民政策特别委员会（海斯堡委员会）的调查结果，该委员会建议对整个移民系统进行广泛的改革。在乔丹委员会得出结论的同一年（1997年），美国国家科学院国家研究委员会（NRC）发表了一份关于移民对国家影响的里程碑式的经验研究。乔丹委员会考虑了所有形式的永久移民。

关于以就业为基础的移民，它建议将每年的人数限制从14万减少到10万，并取消现有的给第三优先类别中的其他（技术水平较低）移民的1万人配额。委员会提出这一建议的依据是1997年国家研究委员会报告的结论，该报告显示教育程度较低的移民有可能与教育程度较低的美国工人和更成熟的移民竞争工作。教育程度较低的移民还可能在公共服务方面的消费超过他们一生的税收贡献。强调以就业为基础的高技能移民的理由也来自于预期的有益的乘数效应，即教育水平相对较高的移民为他们受过类似教育的配偶和子女提交申请。该委员会还建议将"冗长、昂贵和无效的劳工认证制度"替换为依靠"市场力量"的制度（例如，使用行业标准的招聘程序，支付现行工资，遵守劳工标准）。国会没有颁布乔丹委员会基于就业的关键建议，但这些建议出现在随后的立法提案中，包括

下面讨论的最近几届国会的提案。

近期综合改革提案在过去的20年里，国会提出的某些主要的全面移民改革法案将对基于就业的移民进行实质性的调整。在第109届国会，2006年综合移民改革法案（S.2611）在参议院获得通过，但在众议院没有被审议。在第110届国会，参议院审议了《综合移民改革法案》（S.1639），但未能获得投票权。在第113届国会，《边境安全、经济机会和移民现代化法案》（S.744）在参议院获得通过，但在众议院未被审议。下文将讨论这三个提案中基于就业的条款。S. 2611 来自第 109 届国会（ 2006 年 ）S.2611是第109届和第110届国会的第一个主要的综合移民改革法案，其中包括修订永久移民的条款。

在其他条款中，S.2611法案将以几种方式增加以就业为基础的移民：在十年内（2007财政年度至2016财政年度）将年度人数限制从14万增加到45万，此后减少到29万；将衍生家庭成员排除在以就业为基础的限制之外；并重新获得2001财政年度至2005财政年度未使用的以家庭为基础的签证数量。参议院通过的一项修正案规定，在2007财政年度至2016财政年度期间，所有这些条款中基于就业的移民总数上限为每年65万人。

S.2611法案还将重新分配就业移民类别的签证数量：EB1和EB2从28.6%到15%；EB3从28.6%到65%；EB4从7.1%到无限；EB5从7.1%到5%。该法案规定，从事劳工部指定的短缺职业的就业移民，以及他们的配偶和子女，在十年内不受数量限制。S. 1639 来自第 110 届国会（ 2007 年 ）第110届国会的S.1639号法案与第109届国会的S.2611号法案一样，包含了会影响移民政策所有主要方面的条款，包括永久性就业移民。该法案将全面改革以就业为基础的移民，用一个基于就业特征（职业、雇主担保、工作经验）、年龄、教育程度、英语水平、美国公民知识以及与美国公民的家庭关系的多层次积分系统来取代前三个优先类别。不需要美国雇主的担保，但美国的工作机会会被打分。该法案将取消EB2和EB3移民所需的劳工认证程序；

EB4和EB5类别将保持不变。

S S .744 来自 第 113 届国会（ 2013 年 ）第113届国会的综合移民法案S.744将对合法永久移民条款进行大幅修订。它将通过免除人数限制来扩大每年接纳的就业类移民的数量：

 符合EB1类别资格的人；

 在美国高等教育机构获得博士学位的人或外国同等学历的人；

 符合《美国移民和国籍法》第212(e)条规定的外国居留要求的医生；

 在申请合法永久居留权身份后五年内从美国机构获得科学、技术、工程

和数学教育领域的研究生学位并在相关领域获得美国工作机会的人；以及

 基于就业的移民的衍生受益人。

S.744号法案还将大幅改变EB类移民的优惠类别。它将扩大EB1类别，包括有美国工作机会的高级专业学位持有者、被美国居住权或研究金项目接受的医生，以及国家安全设施的潜在雇员。根据S.744法案，修订后的EB2类别将继续由高级学位持有人组成，但其签证分配额将从14万EB总限额的28.6%增加到40%。该法案将豁免拥有科学、技术、工程和数学教育领域高级学位的外国公民，如果他们有工作机会并符合其他要求，则不受这个新的EB2数字限制。该法案还免除了他们的申请雇主获得《美国移民和国籍法》第212(a)(5)条规定的劳工认证。

S.744法案将把EB3类别的限额从全球水平的28.6%提高到40%，并将废除对这40%中的"非技术"工人的1万人的限额。它将把EB4和EB5类别的限额从7.1%提高到10%。同样与基于就业的移民有关的是，S.744号法案将建立两个主要的系统，它被称为“ 择优积分制 ”。第一个制度规定每年接纳12万至25万名合法永久居留权居民，这取决于前一年的签证需求和平均失业率。在实施后的头三年，签证将提供给符合EB3类别现有标准的外国公民。在头三年之后，这些签证的一半将根据教育程度、工作技能和在某些领域的就业等特征进行分配，另一半则分配给需要较少正式准备的高需求职业的工人。对于这两组工人，基于积分的系统将优先考虑年轻的工作年龄、英语水平、美国家庭关系、原籍国多样性和

公民参与，以及其他特征。

第二个系统将强调减少基于家庭和就业的移民积压。在其他条款中，它将通过在七年内提供移民签证-根据移民申请提交日期-给排队等候至少五年的潜在移民，来消除现有的基于就业的积压。S.744号法案还取消了基于就业的移民的每个国家的上限，并重新获得过去几年未使用的移民签证。

最近的其他改革建议

下文讨论的立法包括将对基于就业的移民政策作出或将作出重大改变的法案。一些法案包括影响移民系统其他部分的条款，但没有一个被认为是全面的移民改革提案，如上面一节中讨论的法案。本节并不审查在过去三届国会中提出的所有相关立法。下面介绍的法案旨在强调与就业有关的提案的范围。以下讨论的法案中，很少有被执行的。第 115 届国会（ 2017- - 2019 年）中的 部分 就业立法在第115届国会，“改革美国的移民制度，让经济更强大”法案(RAISE法案，S.1720)和“保障美国未来法案”（SAFE法案，H.R.4760）是所提出的法案中的两项，将对基于就业的制度进行大幅修订。

S.1720法案将用一个基于积分的系统取代现有的以就业为基础的移民系统，该系统强调年龄、教育、英语水平、非凡成就、工作机会和投资于新的美国商业企业的意向。国会没有对该法案采取行动。H.R.4760法案将通过取消多样性移民签证并将其5.5万个年度限额平均分配给EB1、EB2和EB3类别来扩大基于就业的移民。“保障美国未来法案”在众议院以193比231的投票结果未能获通过。

第 116 届国会（ 2019- - 2021 年）中的 部分就业 立 法

在第116届国会期间，提出了三个重要的就业移民提案。所有这些提案都会取消每个国家7%的上限，而这三个提案中的两个会提高永久移民水平。2019年7月，众议院通过了《高技术移民公平法案》（H.R.1044）。该法案将在三年内取消每个国家7%的就业移民上限（在参议院法案版本中延长至9年），并保持目前的就业移民水平。参议院审议了其法案版本（S.386），并通过了一项替代修正案（S.Amdt.906）。在第116届国会结束前，众议院和参议院的法案没有在会议上达成一致。

《解决职业与亲属移民长期问题法案》(RELIEF法案，S.2603)也将取消基于就业的移民的每个国家7%的上限。与H.R.1044不同的是，它还将以两种重要的方式扩大EB移民的数量。S.2603法案将通过在五年内发放额外的移民签证来消除就业移民和家庭移民的签证排队现象。国会没有对该法案采取行动。“创业法案”(S.328)将取消基于就业的移民的每个国家7%的上限。该法案还将增加以就业为基础的移民数量，

为多达5万名获得科学、技术、工程和数学教育领域高级学位的学生签证持有人提供有条件的长期居留身份。只要他们在自己的领域"积极工作"五年，国土安全部就会自动给予这些人正式的合法永久居留权身份。该法案还将为多达7.5万名企业家提供有条件的合法永久居留权身份。要获得这种有条件的身份，这些企业家必须(1)在至少一个新企业中投资至少10万美元，(2)在第一年至少雇用两名与企业家无关的全职雇员，以及(3)在接下来的三年中每年至少雇用五名这样的雇员。如果这些条件在四年后得到满足，国土安全部将把这些人有条件的身份调整为正式的合法永久居留权身份。国会没有对该法案采取行动。

第 117 届国会（ 2021 年至今）中的 部分就业 立 法

截至本报告发布之日，在第117届国会期间提出的基于就业的移民提案包括那些包含回收未使用的移民签证数量，取消每个国家7%的上限，以及增加基于就业的移民年度限额的条款。一些法案将重新获得未使用的移民签证。例如，“保护就业签证法案”(H.R.5498/S.2828)将重新获得2020和2021财政年度因美国移民局处理延误而未使用的就业签证号码。《医疗保健动力恢复法案》(H.R.2255/S.1024)将收回1992-2020财政年度未使用的4万个医疗专业人士的就业签证号码。众议院于2021年11月18日通过的《重建更美好未来法案》(H.R.5376)将重新获得1992至2021财政年度所有未使用的就业类和家庭担保类优先移民签证号码。如上文"基于就业的移民处理"一节所述，它还将防止未来未使用的基于就业的签证号码在落入基于家庭的系统后实际上被丢失。

与前几届国会的《高技术移民公平法案》一样，《2022年平等获得合法就业绿卡法案》(EAGLE)（H.R.3648）将在9年的过渡期内取消EB移民的每个国家7%的上限。该法案还将允许在EB队列中并居住在美国的潜在移民的移民申请在法案颁布前至少两年得到批准，即使没有立即获得EB移民签证号码，也可以申请调整身份。申请调整身份的行为并不提供合法永久居留权身份；潜在的移民仍然需要等待，直到有了移民签证号码，才能实际调整为合法永久居留权身份。

然而，提交调整身份的申请为潜在的移民提供了一些重要的益处，否则他们在等待移民签证号码可用的过程中会获得合法永久居留权身份。这些益处包括在没有有效非移民身份的情况下留在美国的能力，获得提前假释的资格，以及获得 就业授权文件 （EAD）的资格。因此，该法案将解决排队等候的外国公民（无论原籍国）的几个主要限制，这些限制被7%上限的反对者认为是累赘，包括不能更换雇主或出国旅行。2022年4月6日，众议院司法委员会下令报告《2022年平等获得合法就业绿卡法案》。

“消除积压、合法移民和加强就业签证法案”（BELIEVE法案，S.970）也将取消每个国家7%的EB移民的上限。此外，它将把每个就业优先类别的配额增加一倍，但EB4类别除外，从而将EB的年度总限额从14万增加到27万。它将豁免衍生家庭成员的限制，加上首次增加的年度EB总限额，将有效地使年度EB移民增加四倍。此外，它将豁免 A类 护士和物理治疗师的就业限制。该法案还将豁免持有E、H和L签证的非移民工人的子女的数量限制，前提是这些子女在美国居住了至少十年并且是大学毕业生。对于同一非移民的子女和配偶，该法案将给予工作许可。最后，该法案将允许居住在美国并拥有获准的移民申请的外国公民申请调整身份，为他们提供上述H.R.3648号法案的福利。

结论性意见

国会上一次大幅修订基于就业的移民制度是在1990年。从那时起，每年寻求EB绿卡的潜在移民人数大约是法定分配数量的两倍。虽然技术水平最高的EB1移民等待获得绿卡的时间相对较短，但EB2和EB3技术工人-特别是来自印度和中国的工人-可能等待几十年。2021年9月，估计有87万名潜在的EB移民在EB队列等候。这个数字比前几年要低。新冠大流行打断了原本一致的趋势。假设以就业为基础的移民水平恢复到新冠疫情之前的水平，可以预期排队人数会再次增加。企业和雇主已经通过越来越多地依赖允许美国就业的主要非移民类别来应对潜在的就业类潜在移民的冗长队列。

一些移民观察家继续主张增加以就业为基础的移民，无论是否减少其他类型的永久移民。为了支持这一论点，他们引用了自1990年以来美国经济规模的扩大，最近的人口趋势突显了外国出生的人对美国人口和劳动力增长的关键作用，对技术培训工人的持续高需求，以就业为基础的冗长移民队列，以及非移民工人的扩大使用。反对扩大以就业为基础的移民的人强调，需要保护所有技能水平的美国工人的就业机会，特别是在经济衰退期间。一些国会议员一再表示，只有在与改善西南边境安全和控制非法移民相结合时，他们才愿意考虑这种改革。

关于以就业为基础的移民的立法辩论大多集中在受过大学教育的工人身上。然而，预计美国劳动力市场的增长突出了对正式教育要求相对较低的工作。目前的移民法为这些工人提供的永久或临时移民的渠道很少。这对那些在目前的工资和工作条件下很难招募到本地出生的工人的工业部门尤其重要，如农业、肉类加工、食品服务、医疗保健和儿童保育。虽然自动化和技术已经减少了一些工作的劳动力需求，但其他工作的特点仍然是外国出生的工人比例较高。一些人认为，美国雇主无法通过移民途径填补需要较少正规教育的职位，这助长了相当大的未经授权的劳动力队伍。

其他人则反驳了这些论点，指出处境较差的本地出生的工人-特别是少数种族和族裔以及农村工人的高失业率。他们认为，紧张的劳动力市场和有限的外国工人机会对于解决劳动力市场的歧视和使最弱势的美国工人受益至关重要。他们还指出，谁能真正从移民中受益，取决于这些移民的选择标准和劳动力市场的影响。他们支持维持目前对低技能永久移民的限制，更严格地执行旨在防止本地工人流离失所的法律和政策。

更根本的是，一些人质疑基于就业的制度在多大程度上实现了吸引"最好和最聪明的人"到美国的目标。他们认为，国外的外包公司对H-1B和其他非移民签证的明显使用表明，目前以就业为基础的部分移民制度（永久和临时）可能没有按照国会的意图为国家利益服务。在更广泛的层面上，一些观察家对接纳外国工人的两个广泛的概念框架进行了区分： 同化 模式和 客人 模式。在前一种模式下，被允许并有资格获得合法永久居留权身份的移民工人会相对迅速地获得这种身份，被鼓励归化，并作为公民参与者融入社会。

在后一种模式下，在公民权受到限制的国家，临时工人在东道国获得公民身份的途径狭窄或不存在。在美国的移民系统中，这两种模式可能分别类似于：以家庭为基础的直系亲属的经历，他们不面临法定受限的等待时间；以就业为基础的潜在移民的经历，他们在美国居住和工作，可能在有限的就业流动性和其他限制下积压等待几十年。

在这种争论和担忧相互冲突的背景下，政策制定者已经提出了立法建议，以各种方式修订基于就业的移民。这些提案从对现行制度进行相对有限的修改到全面修改移民政策的大部分内容不等。在前者中，像《2022年平等获得合法就业绿卡法案》这样的法案将取消个别国家的美国上限，从而重新分配获得就业类绿卡的人，但将保持每年获得合法永久居留权身份的就业类移民的数量。上面没有讨论的一些建议将只为目标人群增加移民，这些人的资格被广泛认为对美国有利。

范围更广的提案将通过提高年度限额或将随行家属成员排除在年度限额之外来增加就业类移民。其他建议将取消现有的移民类别，并将其年度限额重新分配给就业类移民。前一种方法将单独增加就业移民，后一种方法将在减少或取消其他移民类别的年度限额的同时增加就业移民。